Проблемы генпланов

1. Современное состояние

Отсутствие комплексности инфраструктурного планирования

1

Территориальное планирование городских округов осуществляется на трех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном), а территориальное планирование поселений, входящих в состав муниципальных районов, — на четырех.

Город или поселение не имеют права в генеральном плане комплексно решать вопросы планирования размещения инфраструктурных объектов.

Генеральный план должен «собрать» мероприятия вышестоящих документов (схем территориального планирования Российской Федерации, региона, муниципального района) и предусмотреть размещение объектов инфраструктуры, создание или реконструкция которых относится к вопросам местного значения городского округа или поселения. Местные полномочия — это улично-дорожная сеть, школы, детские сады, парки, скверы… Больницы, университеты, железнодорожные вокзалы или аэропорты — это объекты регионального и федерального значения, которые в компетенцию генерального плана не входят.

Отсутствие оценки эффективности использования государственных и муниципальных земель

Генеральные планы не опираются на комплексный анализ эффективности использования территорий, как по причине отсутствия полных и актуальных данных (ЕЭКО, ЕГРН), так и по причине отсутствия законодательных требований к проведению такого анализа. Особенно важно проведение анализа в отношении земельных участков государственной и муниципальной собственности, а также неразграниченных территорий. Во многих центрах городов, на территориях высокой градостроительной ценности, существуют огромные закрытые участки, на которых размещались заводы и фабрики, военные городки или опытные поля. Сейчас эти функции утрачены, но участки отнесены к государственной собственности, не облагаются земельным налогом, не привлекают инвестиции, ухудшают городскую среду. Генеральный план не может запланировать преобразование таких территорий, так как вопросы изменения прав собственности не входят в его компетенцию.

Отсутствие связи со стратегическим и бюджетным планированием

Генеральные планы не связаны напрямую со стратегическим и бюджетным планированием. Законодательством не предусмотрено финансово-экономическое обоснование эффективности мероприятий территориального планирования. Стоимость реализации мероприятий не сопоставляется с бюджетными возможностями в разрезе периодов реализации генерального плана. Генеральный план не влияет на основные подходы, цели и задачи формирования и реализации бюджетной, налоговой и долговой политики в составе бюджетных прогнозов на долгосрочный период. Составление проектов бюджетов осуществляется на основании государственных и муниципальных программ, решения генерального плана не обязательны. 
Отсутствие связи между инфраструктурным и инвестиционным планированием
Генеральные планы не предусматривают размещение инвестиционных площадок, ни для жилищного строительства, ни для иного развития. Функциональное зонирование с этой ролью не справляется, что препятствует достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года: увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год, повышение индекса качества городской среды на 30 процентов (НП «Жилье и городская среда»); обеспечение оптимальной доступности для населения медицинских организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (НП «Здравоохранение»), применение негосударственных инвестиций для создания и функционирования сети региональных центров образования, создание сети детских технопарков (НП «Образование») и др.

Утрата «генерального» характера муниципального территориального планирования

2

Функциональное зонирование конфликтует с «категориями земель» и полностью подчинено требованиям ведомств, ответственным за лес, сельское хозяйство и т д. В отсутствие законодательных оснований и детальных критериев целесообразности изменения городских границ такое изменение может быть не согласовано без указания причин, что затягивает сроки утверждения документов территориального планирования.

Конфликт функционального и территориального зонирования

Генеральный план, определяя назначение территории исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и предусматривать ее преобразование. Правило об установлении границы территориальной зоны в соответствии с требованием принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (при наличии крупных неэффективно используемых территорий) препятствует своевременной реализации решений генерального плана, увеличивает количество административных процедур в строительстве и ухудшает инвестиционный климат.
Судебная практика конкретизацию видов и форм использования земельных участков в составе территориальных зон зачастую рассматривает как нарушение режима функциональных зон, и наоборот. Дублирование генеральных планов и правил землепользования и застройки в части зонирования территории приводит к необходимости постоянного внесения изменений в эти документы и подгонки их друг к другу.

Отсутствие согласованности в пространстве и времени мероприятий по развитию инфраструктур

Отсутствуют комплексные планы (программы) реализации генерального плана, не обеспечена связь с инвестиционным развитием, в том числе жилищным строительством. Несогласованность мероприятий по развитию инфраструктур приводит к несвоевременному вводу в эксплуатацию объектов (в т.ч. жилищного строительства, социальной инфраструктуры), что влечет за собой потери бюджетных средств и средств инвесторов.

В настоящее время в муниципальных образованиях принимаются отдельные комплексные программы развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, в состав которых не входят объекты инфраструктуры регионального значения, что часто приводит к таким случаям: сегодня благоустроили парковую зону — завтра раскопали теплотрассу; сегодня построили больницу, а водопровод к ней построили через два года.

Отсутствие информационно-аналитического решения, обеспечивающего деятельность в сфере территориального планирования

Федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП) используется для согласования документов территориального планирования. Перечень прямо поименованных функций автоматизированной информационно-аналитической поддержки осуществления полномочий в области градостроительной деятельности, которыми может быть наделена государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД), не включает подготовку, согласование, утверждение документов территориального планирования. Отсутствует информационная система, обеспечивающая своевременное получение необходимых для территориального планирования данных о состоянии жилищного фонда и инфраструктуры, населении (фактическая численность по половозрастным группам в разрезе элементов планировочной структуры), реальных потребностях в социальных объектах (школах, детских садах и т.п.).
Отсутствие требований к организационному обеспечению территориального планирования
Заказчиком документов территориального планирования, как правило, является орган архитектуры и градостроительства, стратегическое планирование в полномочия которого не входит. Требования к разработчику документов территориального планирования не установлены. Решающим фактором, определяющим исполнителя работ, часто является наименьшая цена, а не качественные характеристики, обеспеченные квалификацией специалистов и опытом работы.

Таким образом, комплексной, вписанной в систему эффективного управления развитием территорий, системы территориального планирования не существует. Требуется реформирование.

2. Основные положения

3

Совершенствование территориального планирования в России требует следующих институциональных преобразований.

Обеспечение целостности планирования

Необходимо обеспечить целостность стратегического (социально-экономического и пространственного), территориального и бюджетного планирования. Для этого территориальное планирование и зонирование следует выделить в специальное направление и закрепить её государственное регулирование за Минэкономразвития России. На региональном и муниципальном уровне также необходимо создать структурные подразделения, уполномоченные на регулирование деятельности по стратегическому и тактическому планированию городского развития.

Обеспечение соответствия мероприятий территориального планирования бюджетным возможностям и планам по привлечению частных инвестиций

На уровне стратегического планирования должны приниматься стратегии социально-экономического развития, включающие в себя блок пространственного развития, а также план реализации стратегии. Стратегия, предусматривающая реализацию мероприятий федерального и регионального уровней, согласовывается с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На основе стратегии утверждаются нормативы инфраструктурной обеспеченности (взамен нормативов градостроительного проектирования). Горизонт стратегического планирования — 20-25 лет. 

Стратегия определяет приоритеты и целевые показатели развития муниципального образования на основе демографического и инвестиционного прогноза. В целях достижения целевых показателей принимаются нормативы инфраструктурной обеспеченности (нормативы градостроительного проектирования).

На уровне территориального планирования и зонирования в границах муниципального образования должны приниматься решения по утверждению:

— плана землепользования;
— генерального плана инфраструктурного и инвестиционного развития;
— комплексной программы инфраструктурного развития;
— правил землепользования и застройки.

План землепользования включает в себя комплексный анализ сложившегося землепользования, карту ограничений использования территорий (в т.ч. установленных и нормативных зон с особыми условиями использования территорий), карту планировочной организации территории муниципального образования с оценкой эффективности использования территорий и качества среды, а также проект межевания. План землепользования распределяет всю территорию муниципального образования на территории стабильности (сохраняемой застройки) и градостроительных преобразований (территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, территорий реновации и т.п.).

Генеральный план инфраструктурного и инвестиционного развития включает в себя мероприятия по созданию и реконструкции объектов инфраструктуры всех уровней государственной власти и местного самоуправления, а также предусматривает размещение инвестиционных площадок, обеспечивающих достижение стратегических целей по жилищному строительству, производственной деятельности и всем другим направлениям, определённым стратегией.

4

Генеральный план согласовывается через ФГИС ТП с уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления и является основанием для включения мероприятий в бюджетные программы всех уровней. Функция разрешения разногласий, возникающих в ходе согласования, закрепляется за Минэкономразвития России.
На основе генерального плана могут приниматься решения о перераспределении собственности на землю между федеральными, региональными и местными властями. Для этого предлагается пересмотреть основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотреть порядок реализации таких решений.

Комплексная программа инфраструктурного развития представляет собой план реализации генерального плана на 10 лет и содержит данные о наименовании мероприятий, их стоимости, сроках реализации и ответственных исполнителях. Комплексная программа включает согласованные в пространстве и времени мероприятия как объектов муниципального, так и государственного значения. На основе комплексной программы принимаются государственные и муниципальные ведомственные программы.

Правила землепользования и застройки включают в себя карту территориального зонирования и регламенты использования земельных участков вне зависимости от их функционального назначения, в том числе и относящихся к территориям общего пользования. Правило об установлении границы территориальной зоны в соответствии с требованием принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне не применяется при наличии утвержденной документации по планировке территории, предусматривающей образование и изменение границ земельных участков.

Создание цифровых информационных моделей управления развитием территорий

Согласованность всех действий и своевременную перенастройку обеспечит цифровая информационная модель управления развитием территории — ЦИМ УРТ.

ЦИМ УРТ представляет собой комплекс взаимосвязанных информационных ресурсов, состоящих из цифровых данных и набор инструментов для мониторинга и оперативного регулирования качественных и количественных характеристик в зависимости от сложившегося или планируемого сценария развития территории города.

Основное назначение ЦИМ — информационно-аналитическое обоснование эффективности принимаемых решений, а также своевременное внесения изменений в программы по развитию инфраструктуры в целях обеспечения их согласованности с осуществляемым и планируемым жилищным и иным инвестиционным строительством.

ЦИМ также предназначена для оперативного управления развитием территории города, в том числе для исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде.

Информационные ресурсы ЦИМ состоят из четырёх связанных друг с другом блоков данных:

— цифровая информационная платформа;
— стратегия;
— планирование и зонирование;
— оперативное управление.

Цифровая информационная платформа

Блок данных «Цифровая информационная платформа» — это комплекс данных о современном состоянии и использовании территории, созданный на базе данных Единой электронной картографической основы, формируемой посредством обработки цифровых ортофотопланов, и дополненный актуальными данными обо всех существующих и планируемых объектах градостроительной деятельности и использовании этих объектов жителями города. 
Источниками данных для формирования Цифровой информационной основы, кроме ортофотопланов и цифровых топографических материалов, являются проекты планировки и межевания территорий, данные ЕГРН и ГИСОГД, содержащиеся в «делах о земельных участках», а также ведомственные данные в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, пенсионном фонде и других организаций.

Данные цифровой информационной платформы формируются в соответствии с системой требований в объёме необходимом для проведения комплексного анализа эффективности использования территорий и принятых решений по её развитию с учётом действующих ограничений и установленных прав собственности на земельные участки и объекты капитального строительства.

Стратегия 

Блок данных «Стратегия» — это комплекс данных о стратегических основах пространственного развития, определённых Стратегией социально-экономического развития и обеспечивающих достижение утверждённых целевых показателей качества городской среды за счёт развития инфраструктуры, жилищного и иного строительства и благоустройства территорий. 

Данные «Стратегии» включают в себя данные: о планировочном, экономическом, экологическом, социальном каркасах; о приоритетах пространственного развития; о принятых предельных показателях мощности и доступности инфраструктурных объектов, применительно к конкретным территориям, утверждённым нормативами градостроительного проектирования.

Планирование и зонирование

Блок данных «Планирование и зонирование» — это комплекс цифровых данных о принятых решениях по функциональному и территориальному зонированию, планируемых объектах федерального, регионального и местного значения, регламентах использования земельных участков и объектов капитального строительства, красных линиях и других объектах градостроительного регулирования. Источниками данных являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, документация по планировке территорий, программы комплексного развития инфраструктур.

Оперативное управление

Блок данных «Оперативное управление» формируется в процессе исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде в сфере градостроительной деятельности с использованием данных блока «Планирование и зонирование». Данные о вводе объекта в эксплуатацию автоматически меняют соответствующие данные блока «Цифровая информационная платформа». Данные этого блока автоматически генерируют изменение состояния и использования городских территорий и обеспечивают возможность автоматического мониторинга достижения целевых показателей, в том числе по обеспеченности и доступности объектов регионального и местного значения для жителей города, посредством связи с соответствующими данными блока «Стратегия». Результаты мониторинга являются основанием для внесения изменений в документы планирования развития инфраструктуры.

Как это работает?

Данные цифровой информационной платформы дают возможность комплексно оценить ситуацию, сформировать проблемное поле на основе выявленных неэффективно используемых территорий и земельных участков государственной и муниципальной собственности, определённых территорий стабильности и преобразования, данных об инфраструктурной обеспеченности и изношенности инфраструктуры, о многих других характеристиках и потребностях жителей.

В результате диалогов, переговоров, обсуждений и профессиональных обоснований — определяются стратегические приоритеты и задачи городского развития. 
Принимаются все необходимые решения по планированию и зонированию.
Формируется комплексный план мероприятий реализации стратегии, который содержит подсистемы по направлениям городского развития.

Ведётся сбалансированное и обоснованное оперативное управление.

Установление требований к организационному обеспечению территориального планирования
Необходимо обеспечить консолидацию полномочий по нормативно-правовому и методическому обеспечению системы пространственного планирования, в т.ч. стратегии пространственного развития, территориального планирования и градостроительного зонирования, в одном ведомстве — Минэкономразвития России.

Для обеспечения качества документов территориального планирования и иной вышеуказанной документации необходимо установить требования к обоснованию принимаемых решений результатами прикладных научных исследований (выполнение работ в форме НИР). Для исключения демпинга предлагается разработать и утвердить требования и порядок определения стоимости проектов таких документов.

Реализация пилотных проектов

Оценку целесообразности и результативности предлагаемых изменений предлагается выполнить в рамках реализации пилотных проектов с особым правовым режимом, позволяющим уполномоченным органам государственной власти и (или) местного самоуправления проводить в ограниченной среде эксперименты по планированию и регулированию градостроительной деятельности без риска нарушения действующего законодательства. 

 

Оригинал в Facebook автора.