Госдолг реструктуризацией красен, или Секреты внутренней кухни омского минфина

И кровоснабжение, и бюджетное финансирование – это работа с системой, где любое, самое точечное вмешательство влияет на все элементы.  Поэтому, уважаемые читатели, решения, о которых я расскажу, нужно оценивать не поодиночке, а как способы управления всей системой.  

Вернемся в конец 2015 года. Резкое падение доходов бюджета, госдолг 40 млрд. рублей и, как результат, высокая долговая нагрузка  - более 85%. В 2016 год регион переходит с кредиторской задолженностью в 2,7 млрд. рублей, с незакрытыми расходными обязательствами на сумму более 6 миллиардов и с необходимостью вернуть банкам 23,3 млрд. рублей.

1

Проблем много. С чего начать?

Ответ кажется неочевидным – с госдолга. Именно в этой области заложены как большие риски, так и большие возможности.

Госдолг состоит из суммы всех дефицитов бюджетов региона. Как говорит мой шеф, это ресурс ограниченный, и Омская область его почти исчерпала. В условиях кризиса госдолг становится не просто тяжелой ношей, а большой опасностью для стабильности бюджетной системы. Приходится признать, что в 2015 году, когда экономический кризис накрыл региональные бюджеты, в сфере госдолга Омская область вплотную приблизилась к краю пропасти.  Нам срочно нужна была страховка. «Нам был жизненно необходим крупный бюджетный кредит»,- заявлял тогда омский министр финансов Вадим Чеченко.

Что такое бюджетный кредит? Это одна из форм поддержки регионов. Бюджетные кредиты под минимальные 0,1% годовых на замещение более дорогих коммерческих кредитов выделяет Минфин России. Для получения такой формы поддержки субъект должен заключить с Минфином соглашение и выполнить ряд его требований, касающихся ограничений дефицита и долговой нагрузки (соотношения госдолга к собственным доходам бюджета). В случае нарушения соглашения, регион кредит досрочно возвращает.

В конце 2015 года у нас в госдолге было всего 16,5% бюджетных кредитов. Это 6,6 млрд. рублей. Структура портфеля заимствований была неблагоприятной и банки, видя эту ситуацию, неохотно шли на кредитование Омской области. А если и шли, то под высокий процент - 13,5-14% годовых.

На рубеже 2016 года бюджет Омской области находился на развилке. Мы могли нарушить соглашения с Минфином и потерять бюджетные кредиты без возможностей восстановления. Или мы могли выдержать условия, и получить еще минимум 10 млрд. рублей.

Сценарий развития событий №1: мы нарушаем соглашения и теряем имеющиеся бюджетные кредиты. Такая ситуация уже была в Омской области в 2014 году. Так как нарушение повторное, с большой долей вероятности Минфин лишает регион бюджетных кредитов на несколько лет.

Бюджет Омской области уходит в «зону турбулентности». Вместо 23 млрд. рублей в 2016 году нам требуется перекредитовать почти 30 млрд. рублей  - это ¾ всего госдолга. Банки, учитывая возросшие риски, за версту обходят аукционы по кредитованию региона. В лучшем случае нам удается заместить все 30 миллиардов новыми коммерческими заимствованиями, но под «конский» процент. Это приводит к росту средств на обслуживание госдолга с 4 млрд. рублей до 5-7 ежегодно по нарастающей. Нам приходится снимать дополнительные миллиарды с расходных обязательств (социалка, стройки, ремонт дорог), чтобы направлять эти деньги на выплату процентов банкам. При том, что на 2016 год у нас и так 6 миллиардов расходных обязательств не обеспечены финансированием. Так развиваются события в лучшем случае. В худшем – технический дефолт региона со всеми вытекающими последствиями.

Сценарий развития событий №2: мы выдерживаем соглашения с Минфином и получаем новые бюджетные кредиты. Минфин готов был дать нам более 10 млрд. рублей – самый крупный бюджетный кредит среди всех субъектов (сначала цифра оговаривалась такая, потом она возросла до 13,3 млрд. рублей). Получив его, мы вместо роста расходов на обслуживание госдолга имеем экономию – живые деньги, которые можно пустить на покрытие необеспеченных расходов. Структура портфеля заимствований улучшается, банки более охотно кредитуют область и у нас есть возможность заместить 23 млрд. рублей на выгодных условиях. Регион отодвигается от края пропасти в безопасную зону.

Думаю, понятно, по какому сценарию мы решили идти. Весь конец 2015 – начало 2016 года омский минфин работал на выполнение соглашений. И это была непростая задача, учитывая, что для ее решения требовалось ужать отраслевые расходы. Здесь стоит сказать, что сущность работы минфина - найти золотую середину между сбалансированностью бюджета и исполнением полномочий органами власти. Органы власти всегда готовы потратить больше денег, чем зарабатывает регион. Тут минфину приходится вставать в позицию «плохого парня» и ограничивать коллег. Делать это нужно разумно, чтобы не навредить исполнению обязательств власти перед населением. Чем сложнее экономическая ситуация, чем резче и глубже падение доходов, тем сложнее минфину удержать баланс.  Когда мы балансировали бюджет в рамках соглашений с Минфином, это было подобно лечению всей кровеносной системы. Если не лечить, то может погибнуть весь организм. А лечить надо осторожно, чтобы не было побочных эффектов для отдельных органов.

Технически нам требовалось в рамки по дефициту и долговой нагрузке втиснуть максимальный объем отраслевых расходов. При этом рамки постоянно передвигались (меняется прогноз по доходам – надо пересчитывать долговую нагрузку). Буквально каждый день переписывался сценарий завершения года. Малейшая ошибка могла стать непоправимой. В минфине царила атмосфера настоящего триллера. Люди работали по ночам и до упора: 31 декабря министерство полностью завершило работу только в одиннадцатом часу.

В итоге мы уложились. После напряженной работы можно было выдохнуть – вроде бы бюджетный кредит был у Омской области в кармане, а впереди светлые перспективы. И тут – опа! – в начале 2016 года Минфин России выставляет Омской области дополнительные условия. Чтобы получить бюджетный кредит, мы должны сохранить долговую нагрузку на 1 января 2017 года на уровне 1 января 2016 года – 85,3%. А она у нас в бюджете 2016 года заложена в размере 89%. «Снова сокращайте свой дефицит, господа», -  говорят из Москвы. А это значит, что мы должны срезать расходы бюджета на 1,4 миллиардов (при том, что еще 6 миллиардов расходов у нас не заложено). Как же быть?

Единственной статьей, с которой можно снять столько средств безболезненно, были расходы на обслуживание госдолга. Раз мы получаем бюджетный кредит, значит, сможем сэкономить на процентах банкам. Подсчитали - экономия составит 1,2 миллиардов. Плюсом к этой сумме омский минфин взял на себя обязательства сэкономить еще 200 миллионов благодаря внедрению нового механизм пассивных счетов (о нем я расскажу позже).

Мы сократили дефицит, снизили долговую нагрузку до нужных параметров и получили в марте 12,1 млрд. рублей бюджетного кредита. В тот же день деньги были направлены на погашение коммерческих кредитов с высокими процентными ставками.

И ситуация переломилась.

Когда через пару месяцев мы объявили аукционы на кредитование, коммерческие банки проявили интерес к Омской области. «Эти ребята дисциплинированные, у них устойчивая структура госдолга, с ними можно иметь дело», -  посчитали банкиры. Конкуренция на аукционах привела к снижению ставок по кредитам, которые мы  потом довели до 10,5-11,5% годовых. Количество банков-кредиторов Омской области увеличилось в два раза: с трех до шести.

Мы выпросили у федерации и получили еще один бюджетный кредит  - 1,3 млрд. рублей. Таким образом, к концу 2016 года объем бюджетных кредитов в госдолге Омской области вырос с 16,5 до 37,1%.

Успешно прошло и размещение 5 миллиардов облигаций Омской области под 9,3%. Вадим Александрович точно рассчитал окно для размещения облигаций и нам удалось разместиться на лучших условиях, чем регионы с более высоким кредитным рейтингом, типа Свердловской области или Красноярского края.

В общем, мы не просто перекредитовали требуемые 23 млрд. рублей, но еще и выиграли по деньгам. Средневзвешенная ставка по всем кредитным обязательствам Омской области с 8,78% в начале года снизилась до 7,1% в конце года.

Выиграть по деньгам – это сколько? Изначально на обслуживание госдолга в бюджете Омской области было заложено 4 млрд. рублей. Столько мы должны были заплатить процентов по своим кредитам. К концу года мы снизили эту цифру до 2,4 млрд. рублей. Даже возник такой парадокс. Бюджет 2016 года был заложен с дефицитном, и наш госдолг к 1 января 2017 года возрос на 4,2 млрд. рублей,а расходы на обслуживание госдолга сократились. В 2016 году мы заплатили банкам меньше процентов, чем в 2015 году, хотя общий объем задолженности возрос.

Всего на облуживании госдолга было сэкономлено 1,6 млрд. рублей. Из них чуть более 1,2 миллиардов мы сэкономили благодаря получению бюджетного кредита, 89 млн. рублей – благодаря удачному рефинансированию коммерческих заимствований и еще почти 300 млн. рублей сэкономили за счет внедрения механизма пассивных счетов.

Вот мы и добрались до этих самых пассивных счетов. И тут, уважаемые читатели, я хочу привести вам реальный пример повышения эффективности работы органов власти.

Если вы посмотрите публичные выступления Вадима Чеченко, то там рефреном идет одна и та же мысль: в условиях бюджетного кризиса органы власти должны «дрожать над каждой копейкой», а для этого переходить на более сложные с точки зрения исполнения, но более эффективные методы работы. Есть такой принцип: если к чему-то призываешь, то начни с себя.  Мы и начали.  Перешли на пассивную схему финансирования расходов для повышения ликвидности бюджетных счетов. В чем суть этого механизма? У нас есть госдолг, по которому мы пытаемся гасить платежи досрочно при каждой удобной возможности. Это сокращает затраты на обслуживание госдолга, дает бюджету реальную экономию. У нас есть доходы, которые регулярно поступают в бюджет, и расходы, которые нужно с определенной периодичностью оплачивать.

Смоделируем ситуацию. Например, 12 числа в среду нам нужно заплатить миллиард зарплат учителям. Раньше бы мы сконцентрировали миллиард доходов и положили их на счет бюджета, например, в пятницу. И эти деньги лежали мертвым грузом 5 дней. Сейчас мы концентрируем миллиард и отдаем банку в счет части нашего долга. Во вторник, когда приходит канун выплат, мы снова занимаем этот миллиард у банка и кладем на счет. В итоге мы несколько дней не платим проценты банку. В этой смоделированной мной ситуации мы бы сэкономили за 4 дня более 1 млн. рублей. И так мы работаем весь год по всем платежам. Если раньше на счетах бюджета у нас «пролеживались» миллиарды, то сейчас к концу каждого дня  остаются близкие к нулю суммы. Копейка добавляется к копейке и в итоге за год мы сэкономили почти 300 млн. рублей.

Механизм пассивных счетов очень эффективен, но прибавляет головной боли чиновникам-исполнителям. Раньше денежки спокойно лежали, люди не волновались. Теперь каждый день нужно дополнительно просчитывать  и соотносить доходы, расходы, госдолг, работать быстро и без ошибок.

Очень сложно в один текст вместить все особенности работы нашего министерства в такой сложной области, как управление госдолгом. Однако рассказ об исполнении бюджета 2016 года нужно было начать именно с этого. А о доходах и расходах я расскажу вам в следующий раз.